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La desagregación del bucle local, inversión y competencia

JOSE MANUEL MERCADO
SENIOR ANALYST DE PYRAMID RESEARCH
COLABORADOR DE MEDIATELECOM

El desarrollo del mercado de telecomunicaciones es parte fundamental del bienestar social de una economía y de su crecimiento. Los mercados inicialmente se encontraban estructurados con un ILEC (incumbent local exchange carrier), dueño del par de cobre y con compañías entrantes sin el acceso a dicha infraestructura.

Varias reformas regulatorias han tenido lugar para destrabar esta situación, especialmente en países desarrollados, los cuales buscan brindar al sector los incentivos adecuados que fomenten la competencia y la inversión. Entre este tipo de regulaciones se encuentra la desagregación del bucle local o LLU por su definición en inglés (Local Loop Unbundling). LLU se refiere a un proceso según el cual el incumbente renta o arrienda, en su totalidad o parte de ella, un segmento local de su red de telecomunicaciones a la competencia. Al comienzo, los servicios de voz fueron el foco de dicha reforma, pero con el desarrollo de la banda ancha y el beneficio que ésta emite a la sociedad, ahora es el foco de atención de la regulación LLU.

Los operadores incumbentes comúnmente se oponen a la regulación LLU, pues estiman que los nuevos competidores se comportarán como free riders,[1] sin llevar a cabo las inversiones en red, dejando todos los costos asociados a los ILECs. Los nuevos entrantes objetan dicha visión, argumentando que ellos no podrían replicar la red del incumbente debido a restricciones de corte económico y debido a su imposibilidad de ofrecer ciertos servicios de telecomunicaciones, como el xDSL, sin el acceso a la infraestructura del bucle local. Los operadores entrantes, además, argumentan que bajo los esquemas de precios de LLU actuales, se le ofrece al incumbente la garantía de un precio justo por el uso de su red, incluyendo un apropiado ROI (Return on Investment).

También operadores entrantes han señalado que el uso de tecnologías alternativas, como es el bucle local inalámbrico, han probado ser poco competitivas e imprácticas. Según ellos, en el momento actual, las tecnologías no han madurado lo suficiente para ser comercialmente viables y competir con las tecnologías de acceso alámbricas que forman parte de la red fija del bucle local.

Por muchos años diversos gobiernos en países desarrollados y en desarrollo han impulsado al sector de las telecomunicaciones, implementando políticas públicas que fomenten la penetración de los servicios e incrementen los niveles de competencia. Todo esto bajo un panorama de precios asequibles para la gran mayoría. Entre las políticas públicas más desafiantes, tanto por su implementación como por su impacto, se encuentra la desagregación del bucle local, el cual busca promover condiciones equitativas entre los operadores.

Las primeras compañías de telecomunicaciones, como todos sabemos, tienen su origen en el segmento público, esto debido a los altos niveles de inversión iniciales que eran casi imposibles de cubrir por un naciente sector privado y, definitivamente, por ser de interés de la sociedad el contar con dichos servicios. Cuando estas compañías públicas pasan a través de un proceso de privatización que tuvo lugar de manera intensa alrededor del mundo aproximadamente a inicios de los ochenta y que continúa hasta nuestros días, se encuentran ante un mercado sin competencia y donde ellos son los que deciden hacia donde se dirige el desarrollo del sector.

Esta falta de competencia tuvo como argumento brindarle a la nueva empresa privada el tiempo necesario para entender el mercado bajo las nuevas reglas del juego. Como resultado, fueron pocos los incentivos que dichas compañías tuvieron para invertir en mejores tecnologías y el desarrollo de redes de telecomunicaciones por largos años.

Los gobiernos alrededor del mundo comenzaron el proceso de privatización del sector de telecomunicaciones debido a temas de eficiencia operativa, transparencia y, en ocasiones, por asuntos tributarios. Resultaba ser una solución que iba de la mano con el surgimiento del neoliberalismo económico que durante la misma década permeó a los principales hacedores de política pública a nivel mundial. Según dicha visión económica, y que se mantiene hoy en día, la inversión pública desplaza a la inversión privada –es decir, el gobierno asusta e inhibe al sector privado–, y que es la empresa privada y su búsqueda por la ganancia la que mueve el motor de la economía; el gobierno y su salida de toda actividad económica era necesaria y aplaudida.

Desafortunadamente, dichos procesos de privatización no siempre tuvieron como resultado esos niveles de inversión que supuestamente la nueva empresa privada llevaría a cabo. Entre las razones de tan pobres niveles de inversión, se encuentran la ausencia de políticas públicas apropiadas y regulaciones pertinentes que incentivaran a la nueva compañía privada a invertir en infraestructura.

La gráfica 1 muestra los niveles de inversión en el sector de telecomunicaciones en América Latina desde el año 1990. En los primeros años después de la implementación de la política de privatización, existió en un inicio un incremento en la inversión y después desaceleró años después, en un patrón cíclico. En Brasil, en 1998 –durante la privatización del sector– los niveles de inversión alcanzaron su nivel máximo y después retomaron un patrón cíclico hasta 2004, donde la inversión nuevamente se incrementa hasta 2008. Estos cuatro años con niveles de inversión tan elevados ocurrieron gracias a la competencia generada por nuevos operadores que estimularon el sector. La información sugiere que la inversión del sector privado en las telecomunicaciones fue muy relevante en los primeros años después del proceso de privatización, para posteriormente disminuir y no levantar por varios años.

Una lenta recuperación de la inversión es una de las razones por las cuales los operadores decidieron mantener sus niveles de inversión bajos; sólo hasta que sus negocios florecieran, sería el momento de echar a andar la chequera. Esta decisión resultó ser desastrosa para el desarrollo del sector; sólo a partir de la entrada de nuevos operadores se logró revertir en la mayoría de los países estudiados. Al igual que la teoría neoliberal menciona la necesidad de desaparecer al gobierno en toda actividad económica en pro de la eficiencia económica, también señala que es la competencia, la entrada de nuevas compañías y su proliferación el motor del crecimiento de la economía, la inversión y el empleo. Esta parte del neoliberalismo no es conveniente para algunos gobiernos la recuerden y menos la pongan en práctica.

En la gráfica 2 se muestran los niveles de penetración de banda ancha fija en las cuatro principales economías de América Latina, Estados Unidos y Canadá. La penetración del servicio en Latinoamérica promedió 7 por ciento en 2008, y para los vecinos del norte del Río Bravo, el porcentaje fue cercano a 30 por ciento. Existen múltiples razones detrás de esta enorme disparidad, entre ellas la diferencia de poder de compra entre países o la inequidad en la distribución del ingreso en cada país.

Pero al revisar las fechas, encontramos que al comienzo de la primera década de este milenio, ningún país rebasaba 5 por ciento de penetración, pero a partir del año 2002 la tasa de crecimiento en los países desarrollados nunca fue alcanzada por ningún país de América Latina. Éstos últimos tuvieron que esperar casi una década para alcanzar los niveles vistos en el año 2002 en EEUU y Canadá. En el año 2000 todas estas economías habían privatizado el sector de las telecomunicaciones (Estados en 1988, Chile en 1989, México y Argentina en 1990, Canadá en 1995 y Brasil en 1998), pero sólo dos habían regulado sobre la desagregación del bucle local (EEUU en 1996 y Canadá en 1997).

La regulación LLU no es una condición suficiente por sí misma para lograr alcanzar los niveles de penetración esperados. Factores como la situación económica de cada país, el nivel de educación de la población, la distribución del ingreso, el acceso a fuentes de crédito son otros elementos relevantes, todos ellos afectan el desarrollo del sector, pero el LLU es un prerrequisito para alcanzar la meta.

> No deje de consultar el #Expediente Brasil de Mediatelecom Policy & Law <

 


[1] En una estructura de interacción colectiva. Los free riders son aquellos jugadores o actores que bajo diversas circunstancias se ven beneficiados por las acciones de los demás, sin ellos mismos cargar con el costo de esas acciones.

 

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